지방자치 성공하기 위해서는
교부금조정 지방세 확보부터

적극적 주민자치제 활성화로
풀뿌리 민주주의 뿌리내려야

김향란 거창군의원이 '대한민국 지방자치평가 의정정책비전대상'에서 주제발표를 하고 있다. <사진: 김향란 의원>

김향란 거창군의원이 지난달 29일 국회 의원회관 대회의실에서 열린 ‘2022 대한민국 지방자치평가 의정정책비전대상’ 시상식에서 최우수상을 수상했다. 이 상은 지방자치단체 행복지수 평가와 연계해 지방자치제도 활성화 및 삶의 질 향상, 경쟁력 있는 지역발전 시책 등 지방자치 발전과 향상에 기여한 의원에게 수여하는 상이다. 이날 김 의원은 ‘지방자치제의 변천 속에서 본 정당공천제의 문제점과 대안으로서 정당공천제폐지에 대하여’라는 주제발표를 가지며 참석한 수상자들로부터 박수를 받았다. 김 의원의 주제발표 원문을 게재한다. <편집자주>

김향란 거창군의원이 ‘2022 대한민국 지방자치평가 의정정책비전대상’ 시상식에서 최우수상을 수상했다. 김 의원은 이날 시상식에서 ‘지방자치제의 변천 속에서 본 정당공천제의 문제점과 대안으로서 정당공천폐지에 대하여’라는 주제발표를 했다. <사진: 김향란 의원>

지방자치제도의 변천

우리나라의 지방자치는 아이러니하게도 일제강점기에 처음 실시되었습니다. 3·1운동으로 문화통치를 표방한 일제의 정치적 유화책으로 도에는 도의회와 부면에는 부면협의회를 두었던 것입니다.

해방 후에는 제헌 헌법에 지방자치를 규정하고, 1949년에는 지방자치법을 제정하였지만 정부는 1950년 연말까지 연기하였고, 6·25전쟁 발발로 무산되었습니다.

대통령 간선제하에서 의회 분포가 이승만 반대 세력이 과반을 차지한 상황에서 직선제를 준비하던 이승만 정부는 자신들의 정책을 민의로 포장해 줄 전국적 조직이 필요했고, 국회가 민의를 반영하는 곳이라면 지방의회를 통해 직접 민의를 수렴하자는 취지로 지방선거를 제안하여 전쟁 중인 1952년 일부 지역에서는 시·읍·면 의회의원 선출이 이루어졌습니다.

4·19혁명으로 장면 정부가 수립되고 1960년 전면 지방자치제를 표방한 ‘지방자치법 개정안’이 확정되어 광역·기초 자치단체장과 광역의원도 선출되었으며, 읍·면장까지 주민들에 의해 직접 선출되었습니다. 이로써 지방자치의 역사상 최초로 완전한 지방자치의 시대가 열렸지만 5·16군사쿠데타로 지방자치제도는 다시 유명무실해졌고, 중앙 집권체제가 30여 년간 지속되었습니다.

1987년 6월 민주화 운동의 결과, 여타 정당들은 물론 당시 집권여당이었던 민정당도 대통령 선거 공약에서 지방자치를 표방했지만 중앙집권에 관심이 더 많았던 여당은 차일피일 지방자치 공약을 미루던 중 당시 야당총재인 김대중의 단식을 동반한 강력한 요구에 지방자치단체장 선거는 없는 반쪽짜리였지만 지방의회가 1990년 부활되어 지방자치시대가 열리게 된 것입니다. 1992년 여당 후보였던 김영삼은 완전한 지방자치제를 공약하였고, 당선 후 1995년 4대 지방선거가 실시되면서 30년 만에 완전한 지방자치제가 실시되어 지금까지 지속되고 있습니다.

지방자치제의 현 실태

지방자치제도의 변천을 통해 알 수 있듯이 권력을 가진 사람들은 권력 독점에 유리한 중앙집권체제 유지를 위해 지방자치는 법적으로 명문화되어 있더라도 실질적인 지방자치에 대한 시민들의 인식과 정치적 이해와 요구에 따른 실천력이 담보되지 않는 상태에서 특정 정치인들과 지역 유지들의 정치적 장으로 인식하는 수준에 머물고 있습니다.

지방자치단체장의 큰 치적으로 홍보되는 예산편성에서 국비지원 없이는 지방 살림을 할 수 없고 재정자립이 없는 지방자치제는 제도의 자치만 있을 뿐 중앙정부에 예속될 수밖에 없습니다.

정당공천제도 지방자치의 걸림돌이 되고 있습니다. 이론적으로는 시민들의 정치적 이해와 욕구는 자신이 지향하는 정당을 통해 해결해야 하고, 이는 선호하는 정당의 공천자가 지방선거를 통해 의회에 진출하고 집권을 통해 이루어지게 합니다.

정당이 민주적으로 운영될 때 이는 이상적으로 실행되지만 과거 권위주의 체제의 잔영이 있는 현재 정당제에서는 제대로 실현될 수가 없습니다. 이런 현실에서 지방자치단체장 혹은 의원들은 주민들의 현실적 요구보다 소속정당 혹은 공천권자의 요구에 더 많은 관심을 가질 수밖에 없는 것이 어쩔 수 없는 현실입니다.

더구나 지역에 따라 특정 정당이 깃발만 걸면 당선되는 지역구도 지역독점 현상이 엄연한 현재의 구도에서는 더 심각한 걸림돌인 것입니다.

해결적 방법

첫째, 지방재정 확보가 시급합니다. 지방정부가 중앙정부 재정에 의존도가 다소 높아져서 7대3 정도인데 5대5 수준으로 바꾸지 않는다면 진정한 지방자치의 의미는 훼손될 수밖에 없습니다.

인구 중심보다 면적도 포함하여 예산이나 교부금조정을 하고 조세법을 개정하여 국세비중보다 지방세 확보를 보장하여 지방정부의 재정자립도를 속히 높여 주어야 합니다.

둘째, 지방자치단체장과 지방자치의원의 정당공천제를 폐지하여 단체장과 의원들이 지방자치의 의미에 맞게 주민들의 이해와 요구를 대변하게 해야 합니다.

현실적으로 이렇게 변화하는 것이 힘들 경우에는 타협점으로 광역자치단체장과 기초자치단체장은 정당공천제를 하더라도 광역자치의원과 기초자치 의원만이라도 정당공천제를 폐지하여 지방의원들이 진정 주민의 입장에서 의정활동 할 수 있도록 해야 합니다.

셋째, 주민자치회의 활성화가 필요합니다. 주민자치회는 주민들이 자신의 지역 문제에 관심을 가지고 지방정부와 협치 할 수 있는 좋은 제도입니다. 이를 통해 풀뿌리 민주주의를 경험하고 주민들로 인정받고, 보다 적극적으로 자치활동을 할 사람들이 의회와 자치단체장으로 진출할 때 진정한 지방자치제도가 뿌리 내릴 수 있을 것입니다.

서구민주주의 역사는 1789년 프랑스시민혁명과 비교해 볼 수 있듯이 우리의 민주주의의 역사는 짧습니다. 학자에 따라 동학농민운동과 3·1운동, 4·19혁명, 5·18광주민주화 운동, 6월항쟁 등 권위주의 정권에 맞선 민주화 운동은 짧지만 다른 나라에서 찾아보기 힘든 우리 국민들의 민주주의에 대한 높은 의식을 보여주었습니다. 중앙정치에 대한 관심은 높지만 더구나 생활 속에서의 풀뿌리 민주주의 경험은 더욱 미미한 수준입니다.

지방자치가 정치인들과 지역 유력자들의 정치적 장이 아닌 풀뿌리 민주주의의 현장임을 주민자치 활성화에서 주민들이 체득하고 정당공천제폐지를 위해 공천에서 일반 당원들과 주민들의 의견을 반영하다보면 결국 지방자치의 무용론 아니 지방의원 무용론도 사라지게 될 것입니다.
 

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